Collectivités et associations : décryptage de la circulaire du 18 janvier 2010

projetdeterritoire.com, Stéphanie Le Bihan, le 24 février 2010

Collectivités et associations : décryptage de la circulaire du 18 janvier 2010

La circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations : conventions d’objectifs et simplification des démarches relatives aux procédures d’agrément s’est fixé pour objectif de clarifier les exigences que doit respecter une collectivité publique pour sécuriser l’octroi d’une subvention à une association.

Pour mieux comprendre ces exigences, il est nécessaire de s’intéresser à la réglementation communautaire des aides d’Etat.

Marché public ou subvention ?

Lorsqu’elle envisage de verser une subvention à une association, la collectivité publique doit dans un premier temps s’assurer qu’elle respecte bien le droit national de la commande publique qui délimite le recours aux subventions.

Pour pouvoir bénéficier d’une subvention, une association doit en effet être à l’initiative du projet qu’elle porte ; ce qui correspond à deux hypothèses :

– le projet émane de l’association et ne donne lieu à aucune contrepartie directe pour la collectivité publique ;

– le projet développé par l’association s’inscrit dans le cadre d’un appel à projets lancé par une collectivité publique.

La subvention se distingue ainsi du marché public selon deux critères : l’initiative du projet et l’absence de contrepartie directe. La subvention est en effet destinée à soutenir financièrement une action initiée et menée par un tiers contrairement au marché public, où le prestataire agit à la demande de la collectivité publique pour répondre aux besoins qu’elle a elle-même définis. Dans le cadre de la subvention, la collectivité n’attend aucune contrepartie directe du bénéficiaire.

Si la collectivité est à l’initiative du projet, les règles de la commande publique s’appliquent. A ce titre, deux procédures doivent être distinguées : le marché public et la délégation de service public.

Dans la délégation, la personne publique confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation de service. L’élément financier constitue ainsi le critère essentiel de distinction avec le marché public puisque le mode de rémunération implique que le délégataire prenne en charge le risque lié à l’exploitation du service. En effet, dans le marché public, le caractère onéreux réside dans le versement d’un prix par l’acheteur public en contrepartie de la prestation commandée.

Application de la réglementation des aides d’Etat aux associations

Une fois qu’elle a établi ce distinguo et qu’elle s’est assurée être dans le cadre de la subvention, la collectivité publique ne doit pas oublier que la réglementation européenne des aides d’Etat s’applique aux associations sans but lucratif.

En effet, soucieux de garantir la libre concurrence au sein de l’Union européenne (UE), le droit communautaire interdit les aides publiques soutenant des services dans des conditions susceptibles d’affecter les échanges entre Etats. Néanmoins, il existe des aménagements et des exceptions pour prendre en compte et encadrer les aides accordées par les collectivités publiques afin de compenser les charges pesant sur les organismes participant à l’activité d’intérêt général. Nous parlons alors de services d’intérêt économique général (SIEG).

Les SIEG, dont les Services Sociaux d’Intérêt Général (SSIG) sont une composante, sont ainsi des services marchands soumis aux règles de la concurrence que les collectivités publiques considèrent comme étant d’intérêt général. A distinguer des services non marchands ou services d’intérêt général (SIG) non économiques (police, justice, sécurité sociale…) pour lesquels le droit de la concurrence ne s’applique pas.

Toute la question pour la collectivité publique est de se conformer à la réglementation communautaire afin que la subvention accordée à une association chargée d’un SIEG soit légale. Le fait qu’une mission d’intérêt général soit confiée à une association par une collectivité publique ne suffit pas : il faut en effet que cette collectivité produise un acte officiel par lequel s’opère cette dévolution. Nous parlons alors de mandatement.

Mandatement : une dérogation aux règles de concurrence

La notion communautaire de « mandatement » a une traduction juridique en droit interne qui se révèle délicate.

En effet, au sens communautaire, le mandatement est l’acte par lequel une collectivité publique charge un opérateur, en l’occurrence une association, d’un service d’intérêt général et lui impose les obligations de service public qui en découlent. Le mandat est nécessaire à la reconnaissance d’un SIEG. Ce mandatement entraîne ainsi une dérogation aux règles communautaires des aides d’Etat et permet ainsi l’octroi de compensations financières.

Or en France, les collectivités publiques ne fonctionnent pas sur ce système de mandatement mais sur le régime de l’autorisation (conventionnement, agrément, licence…) sensiblement différent. L’agrément accordé par une autorité publique à un organisme l’autorisant à fournir certains services n’est ni dans la forme, ni dans le fond, constitutif d’un acte de mandatement. En effet, la plupart du temps, l’initiative vient d’une association ou d’un organisme, qui soumet à l’administration un projet.

Aujourd’hui, au regard du droit communautaire, les collectivités publiques ont obligation de mandater une association par un acte officiel dans lequel doivent figurer:

– la nature et la durée des obligations de service public ;

– les entreprises et les territoires concernés ;

– la nature des droits exclusifs ou spéciaux éventuels octroyés à l’entreprise ;

– les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation ;

– les modalités de remboursement des éventuelles surcompensations et les moyens d’éviter ces surcompensations.

C’est ainsi que le nouveau modèle de convention de financement prend en compte ces exigences communautaires de mandatement et d’ajustement de la compensation aux obligations de service public.

Cette convention prend en effet le caractère d’un acte officiel par lequel une collectivité publique confie à une association la responsabilité de l’exécution d’une mission de SIEG, pour laquelle elle lui octroie, à titre de compensation, une subvention publique. Cette convention prévoit en outre la mise en œuvre d’une comptabilité analytique.

Cette convention comme le dossier de demande de subventions (annexes II et III de la circulaire) sont adressés aux services de l’Etat. Néanmoins, notons que les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent se les approprier afin de prendre en compte ces exigences communautaires.

Afin d’éviter quelques amalgames, il convient également de rappeler que la directive Services n’a pas de lien avec la question des subventions versées aux associations. La directive Services s’intéresse à une autre question, celle des régimes d’autorisation. Elle oblige ainsi les Etats à procéder à un examen des procédures d’autorisation et des dispositifs d’encadrement spécifiques pour vérifier qu’ils ne portent pas atteinte à la liberté d’établissement et de prestation de services sur le marché intérieur européen.

Compensations aux obligations de service public

Dès lors, à partir du moment où une association est chargée d’un SIEG par une collectivité publique, elle perçoit de cette dernière une compensation, qui se traduit par le montant de la subvention. Selon le cas et au regard du droit communautaire, cette compensation va être constitutive ou non d’une aide d’Etat.

Soulignons qu’une convention est obligatoire pour tout financement public annuel supérieur à 23 000 euros.

Compensation non constitutive d’une aide d’Etat :

Les aides de minimis sont les aides n’excédant pas un plafond de 200 000 euros octroyées à une même association sur une période de trois ans. Elles ne sont pas qualifiées d’aides d’Etat et ne sont soumises à aucune exigence particulière en matière de réglementation des aides d’Etat.

Compensation constitutive d’une aide d’Etat mais légale :

Le principe est qu’une aide d’Etat est illégale. Sous réserve d’une notification à la Commission européenne, une dérogation à ce principe est néanmoins possible.

Le « paquet Monti-Kroes » permet ainsi de rendre une compensation qualifiée d’aide d’Etat compatible avec la réglementation communautaire lorsqu’elle remplit les trois premiers critères de l’arrêt « Altmark » :

– mandat précis octroyé par la collectivité ;

– paramétrage réaliste en amont de la compensation ;

– absence de surcompensation.

Cette compensation est exonérée de l’obligation de notification à la Commission pour certains secteurs d’activités et sous certaines conditions de volume d’activités. Il en va ainsi de la compensation inférieure à 30 millions d’euros et si le chiffre d’affaire de l’entreprise bénéficiaire est inférieur à 100 millions d’euros.

En dehors de ce cas et si la subvention envisagée excède 200 000 euros sur une période de trois ans, la compensation doit être notifiée à la Commission qui vérifiera sa compatibilité.

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